吴在存院长：健全完善市场化破产机制的北京探索
时间：2019-07-04
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| 来源：破产法实务 吴在存 人民法院报
当前我国经济正处于转变发展方式、优化产业结构、转换增长动能、深化供给侧结构性改革发展新阶段，法治化营商环境不断优化。加强破产审判工作，是深化推进供给侧结构性改革的重要举措，是坚持市场化、法治化原则化解重点领域产能过剩的重要手段，对于推动我国经济高质量发展，优化法治化营商环境，健全现代化市场体系和防范化解经济领域重大风险都具有十分重大的现实意义。
2016年9月，北京一中院成立全市首家也是唯一一家独立编制的清算与破产审判庭，集中管辖审理原由北京市各中级法院受理的公司强制清算、破产及部分衍生诉讼类案件。2019年1月，经最高人民法院批准，北京一中院在清算与破产审判庭的基础上挂牌成立了具有独立建制性质的北京破产法庭，有效实现了机构独立、审判场所独立和办公场所相对独立。北京破产法庭除集中管辖中级法院受理的公司强制清算、破产案件及衍生诉讼类案件外，还集中管辖审理跨境破产案件。下一步，按照上级法院的部署，北京破产法庭将对全市范围的破产案件实行集中管辖审理。
北京一中院自成立专业化破产审判庭以来，案件数量大幅增长。截至今年5月，破产案件收、结案总数分别为151件和119件，超过前七年破产案件收结案总量。申报债权数额达50亿元，确认债权24亿元，管理人接管债务人财产1.64亿元，处置财产4854万元，有效地发挥了破产审判服务保障经济社会发展大局的职能作用。
在最高人民法院的大力推动下，近年来破产审判机构和审判队伍的专业化建设为破产法的有效实施提供了重要的组织保障。北京一中院自清算与破产审判庭成立以来，尤其是北京破产法庭成立后，始终坚持破产审判的市场化、法治化发展方向，在有效实施破产法及实现破产制度功能作用方面进行了富有成效的探索实践：
一是以执破有序衔接为重点，探索构建“立审执破一体化”工作格局。积极构建执破有序衔接工作机制，制定执转破案件审查工作规范，完善执行法院与破产法院之间常态化、信息化、扁平化的执破衔接机制，充分发挥破产审判在末端解决执行难中的重要功能作用。在执破有序衔接的基础上，进一步规范了立案、审判、执行和破产环节的程序衔接。即：健全完善立案前端源头化解、审执中端协调联动、破产末端有序衔接的全方位、全流程、全覆盖解决执行难工作的长效机制，坚持以权利实现为中心，以程序贯通为导向，切实形成立审执破工作合力，有效实现了立审执破各程序之间的有序衔接，切实做到层层发力、一体推进。
二是坚持以市场化为导向，创新破产审判工作机制。积极采用预重整模式，构建出资人、债权人、困境企业等各方利益主体的洽商谈判平台，通过庭外各方利益博弈形成重整方案基本框架，有效提高重整成功率和生产要素自由流动效率，妥善审理了全国首例“两网”公司破产重整案等系列案件。积极创新构建“破产+保险”工作机制。针对破产管理人执业风险较大问题，充分调动市场要素，与国内大型保险机构联手合作，合力推动管理人执业责任保险机制常态运行，通过市场化机制化解管理人正当执业风险。积极构建破产财产网络拍卖机制。有效破除破产财产处置网络拍卖的制度屏障，明确破产财产网络拍卖优先原则，进一步降低破产程序成本，提高债权回收率。
三是以综合配套改革为目标，健全完善破产审判配套机制。积极推动完善外部配套保障机制。由12家部门单位共同参与的市级层面的府院联动统一协调机制初步建立；破产管理人协会及管理人援助基金已获相关部门批准，近期将落地运行。同时在管理人账户的便捷开立、破产企业简易注销等方面均取得了实质性进展。积极率先构建全国首个破产审判区域司法协作机制。共同与天津、河北五家中级法院联手构建破产案件审理协作机制，有效提升破产审判服务京津冀协同发展的能力水平。积极探索构建破产审判诉调对接机制，与北京融商一带一路法律与商事服务中心、北京市工商联分别签署合作协议，健全破产案件多元化纠纷解决机制。
四是以完善破产审判规则体系为核心，有效提升破产审判专业化水平。编撰完成北京法院首份《破产审判手册》及十余万字的工作规范；编写出版30余万字的《破产审判专业化与规范化指引》及相关法律汇编，统一破产案件审理思路和裁判标准。组织召开全市两级法院破产审判工作会，建立完善两级法院沟通协调机制。
虽然北京一中院近年来的破产审判实践取得了初步的成效，但也应当看到，破产制度功能作用的有效发挥还有很大的提升空间，主要表现在以下几个方面：一是立法供给的不充分和发展的不平衡一定程度上影响制约了破产制度功能作用的有效发挥。二是破产预重整和重整的配套机制尚不完善，破产法有效实施的成本仍然较高。理论层面的预设与实践层面的效果还存在实际落差。破产法实施的配套规则体系尚不完善，一定程度上加大了破产法实施的成本，破产制度的独特功能优势尚未得到有效发挥。三是僵尸企业出清、社会风险防控、难点瓶颈突破、简易程序适用、管理人制度完善尚存短板，破产法市场化实施的总体质量尚待进一步提升。市场化的理念尚未完成形成，简单适用、僵化适用破产法的现象仍然存在。四是专业稳定的破产审判资源力量配置仍存在较大缺口。破产审判队伍的发展还跟不上破产审判工作的现实需要。五是破产法实施相关主体的认知能力水平明显不足，一定程度上制约了破产审判的整体发展进步。
上述诸多问题的有效解决，还需要在破产法的立法和实施层面，不断完善破产规范体系，创新破产审判机制方式，充分发挥破产审判在促进市场资源优化配置中的独特功能作用，进一步推动市场化破产制度机制的健全完善。接下来，北京一中院将以北京破产法庭成立为契机，不断探索创新，勇于担当作为，在破产法有效实施和促进破产法价值目标实现上力争取得新的更大的突破。