破产重整制度的发展与完善 ——《全国法院破产审判工作会议纪要》的解读（二）
时间：2018-03-28
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| 来源：人民法院报
《全国法院破产审判工作会议纪要》（以下简称《纪要》）第四部分对破产重整工作中面临的部分问题提出了解决方案和对策，丰富完善了现行破产法的规定。为便于准确理解起草原意，正确适用相关规定，现对该部分内容解读如下。
一、加强重整对象的识别审查，防止重整程序滥用
《纪要》第14条限定了破产重整的对象是具有挽救价值和可能的困境企业。这包含两层含义：第一，重整对象是生产经营出现问题的困境企业。即出现破产法第二条规定的破产原因的企业。第二，困境企业应具有拯救价值和可能。这是启动重整程序的必要性和可能性标准。
认定重整对象是否具有拯救价值和可能性涉及一定的商业判断，这对从事破产审判工作的法官提出了较高的要求。为适应这种要求，破产审判法官需要做两方面的努力：一是拓宽知识领域，尤其要加强经济管理类知识的积累，提高综合业务素质；二是丰富审查方法。除书面材料审查外，还可以采取组织申请人、被申请人听证、征询企业主管部门意见、听取行业专家意见等多种方式，进行综合判断衡量。
实务中适用本条时，要注意克服两种倾向：一是不论困境企业是否具有拯救的价值和可能，只要具备重整原因就启动重整程序。重整程序成本高，耗时长，对利害关系人影响巨大。如让不具有拯救价值和可能的企业随意进入重整程序，只会造成重整程序的空转，损害债权人甚至是社会利益。在当前中央大力推进供给侧结构性改革、清理僵尸企业的大形势下，强调严格识别审查重整对象的现实意义在于，防止部分地方出于经济指标考核、维护社会稳定、安置职工就业等法外因素考虑，滥用重整程序，使僵尸企业借重整之名，逃避被清理的命运，规避供给侧结构性改革。二是滥用重整企业识别审查标准，人为抬高重整门槛，阻碍重整案件受理，滋生新的重整启动难问题。
二、发挥法院在制定重整计划草案中的作用，提高重整企业质效
《纪要》第16条规定了人民法院在重整计划草案制定过程中应发挥的作用。重整计划草案的制定是重整程序的关键环节，是重整拯救功能得以实现的前提和基础。根据我国破产法的规定，重整计划草案由管理人或者债务人负责制定，人民法院并非重整计划草案的制定者。由于重整计划草案由债权人以及出资人分组表决通过，管理人或债务人在制定重整计划草案时，往往比较关注债权调整和股权调整的内容，不太重视分析企业陷入困境的原因并有针对性地制定改善生产经营的方案。在这种情形下，即使企业重整成功，也仅仅是从形式上消除了重整原因，但却没有让企业提质增效，重整也就无法达到真正挽救困境企业的目的。
此外，重整经营方案不具体，企业未来是否能够恢复盈利能力难以预测，势必会增加投资人的预期收益风险。为规避预期收益风险，投资人必然要求增加当期收益，从而挤压债权人和出资人的利益空间，最终影响重整计划草案的表决通过。在重整计划草案无法表决通过的情况下，人民法院出于各种考虑，常常不得不采取强制批准方式。这样极易激化矛盾，招致非议，使人民法院工作陷入被动局面。
因此，尽管人民法院并非重整计划草案的制定者，但为了防患于未然，避免重整制度的运行偏离制度设计初衷，人民法院对重整计划草案的制定不应完全放任自流，而应加强与管理人或债务人的沟通，引导其深入分析债务人陷于困境的原因，促使其有针对性地制定重整计划草案，帮助企业重新获得盈利能力。
三、完善重整计划的批准条件，规范批准程序
重整计划的批准分为正常批准与强制批准两种情形。破产法对人民法院正常批准重整计划的条件付之阙如，对强制批准条件规定得不尽完备，导致实务中司法尺度不统一。为此，《纪要》第17、18条对人民法院批准重整计划的条件做了完善。
关于正常批准的条件。实务中，人民法院对各表决组均已通过的重整计划往往不加审查就直接批准。但经决议通过的重整计划仍存在多数人利用表决程序损害少数人权益的可能。故此，人民法院仍应审查，满足一定的条件后才能批准。《纪要》第17条对此规定了两个方面的条件：一是合法性条件，包括程序合法和内容合法。程序合法强调重整计划草案的表决程序符合破产法的规定；内容合法是指重整计划的内容符合债权人利益最大化原则、绝对优先原则、公平对待原则，不损害利害关系人和社会公共利益，尤其是不得损害少数反对者的合法权益。二是可行性条件，即重整计划中关于企业重新获得盈利能力的经营方案具有可行性。
关于强制批准的条件。强制批准是在部分表决组未能决议通过重整计划草案的情况下，人民法院强行批准重整计划草案。由于强制批准与私法自治原则相冲突，造成司法权对私权的直接调整和干涉，必须贯彻审慎适用原则，设定严格的限制条件。对此，《纪要》第18条规定，人民法院行使强制批准权的，重整计划草案除应当符合破产法第八十七条第二款规定外，如债权人分多组的，还应当至少有一组已经通过重整计划草案，且各表决组中反对者能够获得的清偿利益不低于依照破产清算程序所能获得的利益。
四、明确重整计划的变更程序，彰显尽量挽救原则
重整计划执行期间，经常会遇到国家政策调整、法律修改变化、战略投资人的情况发生变化需要更换等特殊情况，导致重整计划无法执行。按照破产法第九十三条规定，此时应终止重整计划的执行，宣告债务人破产。但一概如此处理，不免过于机械僵化，不利于对仍具有挽救价值和可能的困境企业进行拯救，并对各利害关系人的权益造成不利影响。为缓解法律的刚性，适应审判实践要求，《纪要》第19、20条对重整计划的变更问题作了规定，彰显对有重整价值和可能的困境企业尽量挽救的原则。
为防止已经进入执行阶段的重整计划随意变更，导致重整程序不当拖延，损害利害关系人的合法权益，《纪要》从三个方面对重整计划的变更作出了限制。其一，明确规定了重整计划变更的前提条件是原重整计划因客观原因无法执行。如果债务人能够执行重整计划而拒绝执行，则不适用变更程序。其二，限定了重整计划变更的次数为一次，以防止久变不绝，无限拖延。其三，规定了严格的变更程序：第一，应由债务人或管理人提出变更申请；第二，召开债权人会议，对变更申请进行表决；第三，债权人会议表决同意变更申请的，应自决议通过之日起十日内提请人民法院批准；第四，人民法院裁定批准变更申请的，由债务人或管理人在六个月内提出新的重整计划；第五，新的重整计划提交给因重整计划变更而遭受不利影响的债权人组和出资人组进行表决；第六，人民法院依申请审查是否批准变更后的重整计划。表决、申请人民法院批准以及人民法院裁定是否批准的程序与原重整计划的相同。
五、探索推行庭外重组与庭内重整衔接机制，弥补重整制度的不足
重整制度以积极拯救困境企业为目标，体现了再建主义的立法理念，奉行社会本位的价值追求，代表了现代破产法的发展趋势。但重整亦存在程序繁琐、时间冗长、成本偏高等不足。为克服传统重整制度的不足，英美等破产法治发达国家探索出了一套将法庭外重组与法庭内重整优势相结合的新型企业拯救模式，我国业界称之为“预重整”。为适应重整制度的发展趋势及审判实践的需要，《纪要》第22条对预重整作出了明确规定，体现了鼓励探索、倡导践行的司法政策取向。
预重整的突出特征在于将法庭外重组与法庭内重整相衔接。首先，预重整是在庭内重整程序开始之前，先由债务人与主要债权人等利害关系人通过商业谈判，拟定重组方案。这实际上是将本应在庭内重整程序中完成的重整计划草案制定及表决工作前置。这一安排既可以避免重整程序中管理人或债务人单方制定重整计划造成的利益失衡、表决难以通过问题，也有利于降低重整成本、缩短重整期限、合理确定重整企业的经营价值。其次，预重整将庭外重组协商的结果适用于庭内重整程序。在预重整中，庭外协商是为庭内重整所作的准备工作，庭外协商形成的重组方案是制定重整计划草案的依据，对企业的拯救最终仍要通过庭内重整程序来完成。在债务人已经充分披露相关信息，且重整计划草案未对重组方案作实质性修改的情况下，同意庭外重组方案的债权人和出资人即被视为同意重组计划草案，无需再参加债权人分组表决。人民法院批准重整计划后，重整计划对所有债权人均具有约束力。这就能够有效克服庭外重组中持反对意见的少数债权人对多数债权人的钳制问题。由于我国预重整的司法实践起步较晚，很多问题还需要进一步探索，故此《纪要》本着开放的态度，仅做了原则性规定，为各地法院在实践中进一步研究探索预留了必要的空间。