深度解读《企业国有资产监督管理办法》（国务院国资委、财政部令第32号）
时间：2016-11-21
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| 来源：作者：郭峰
为规范企业国有资产交易行为，加强企业国有资产交易监督管理，防止国有资产流失的《企业国有资产监督管理办法》（国务院国资委、财政部令第32号）于2016年7月1日正式公布并施行。
这项经国务院同意公布施行的管理办法包括总则、企业产权转让、企业增资、企业资产转让、监督管理、法律责任、附则共七章67条，对国家出资企业产权转让、增资、资产转让等国有资产交易行为等做出了详细规定。与2003年12月31日公布并自2004年2月1日起施行的、共六章39条《国务院国资委、财政部令第3号》相比，条数增加了28条，条数增幅达70%之多，其中不少规定对于企业国有资产的交易监督管理及操作实务具有重要的指导意义，势必将对企业国有资产交易服务机构的项目策划、方案建议、实施辅导和交易协助产生重大的影响。
结合专家的看法我认为，《企业国有资产交易监督管理办法》的核心规定如下：
第一明确将三类国有资产交易列入行为监管范畴
从前，《关于中央企业资产转让进场交易有关事项的通知》（国资厅发产权【2013】78号）已将中央企业的资产转让行为列为监管范围。本次32号令正式将增资扩股行为纳入企业国有资产交易的监管行为范围，从而把企业国有资产交易中的产权转让、增资扩股和资产转让等三种基本行为统一到一个监管办法框架下，实现了集成管理。
履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为，称为企业产权转让。关于企业产权转让，32号令明确，国资监管机构负责审核国家出资企业的产权转让事项。因产权转让致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准。对于国有出资企业子企业的产权转让，办法也明确，对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的主要行业和关键领域，主要承担重大专项任务子企业的产权转让，须由国家出资企业报同级国资监管机构批准。
国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的行为，称为企业增资。政府以增加资本金方式对国家出资企业的投入除外。关于企业增资，32号令办法明确，国资监管机构负责审核国家出资企业的增资行为。因增资致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准。国家出资企业决定其子企业增资行为，对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的主要行业和关键领域，主要承担重大专项任务子企业的增资行为，须由国家出资企业报同级国资监管机构批准。
国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产转让行为，称为企业资产转让。关于企业资产装让，32号令明确，企业一定金额以上的生产设备、房产、在建工程以及土地使用权、债权、知识产权等资产对外转让，应当按照企业内部管理制度履行相应决策程序后，在产权交易机构公开进行。
第二明确了将三类企业列入监管对象范畴
3号令对企业国有产权的规定，主要是指国家对企业以各种形式投入形成的权益、国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益。但在实务中，国有实际控制企业的国有产权转让是否必须在依法设立的产权交易机构中公开进行，法律政策规定模糊，容易造成监管盲区。
为此，32号令第四条明确指出了：“本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；（二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；（三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。”
上述规定的出台，将国有实际控制企业纳入监管范围，清晰了监管边界。同时，从股东所有者性质及所持股比等做出了明确的规定，为实务判断提供了清晰的指南依据。
第三进一步明确了国有资产交易非公开协议转让的适用范围和审批机关
32号令明确，企业国有资产交易应当遵守国家法律法规和政策规定，有利于国有经济布局和机构调整优化，充分发挥市场配置资源作用，遵循等价有偿和公开公平公正的原则，在依法设立的产权交易机构中公开进行。这一规定，实际上明确了国有资产交易以通过产权交易所公开转让为一般原则。
但在实务中，国有资产的重组整合如果都通过产权交易所公开进行，不仅增加了时间和流程成本，而且也增加了不确定性，为此，32号令对国有资产交易的非公开协议转让进行了例外规定。
符合以下情形的产权转让可以采取非公开协议转让方式：（一）涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准，可以采取公开协议转让方式；（二）同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。
以下情形经同级国资监管机构批准，可以采取非公开协议方式进行增资：（一）因国有资本布局结构调整需要，由特定的国有及国有控股企业或国有实际控制企业参与增资；（二）因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要，由该投资方参与国家出资企业或者其子企业增资。
以下情形经国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议方式进行增资：（一）国家出资企业直接或指定其控股、实际控制的其他子企业参与增资；（二）企业债权转为股权；（三）企业原股东增资。
关于资产转让，如涉及国家出资企业内部或者特定行业的资产转让，确需在国有及国有控股、国有实际控制企业之间非公开转让的，由转让方逐级报国家出资企业审核批准。
第四统一了国有资产公开交易的实践经验要点
3号令施行12年以来，国有资产交易的法规政策环境、经济周期、市场认知度、市场成熟度已经发生了重大变化。本次32号令将一些符合市场化交易原则、有利于防止国有资产流失、有利于减少国有资产交易纠纷的实践经验要点，以法规的形式进行了明确。这些实践经验要点主要体现在以下9个方面：
1、企业国有资产交易应当严格执行“三重一大”决策机制。产权转让应当由转让方按照企业章程和企业内部管理制度进行决策和形成书面决议；企业增资应当由增资企业按照企业章程和企业内部管理制度进行决策和形成书面决议。国有控股和国有实际控制企业中国由股东委派的股东代表，应当按照本办法规定和委派单位的指示发表意见、行使表决权，并将履职情况和结果及时报告委派单位。
2、转让方可以根据企业实际情况和工作进度安排，采取信息预披露和正式披露相结合的方式，通过产权交易机构网站分阶段对外披露产权转让信息，公开征集受让方。其中正式披露信息时间不得少于20个工作日。因产权转让导致转让标的企业的实际控制权发生转移的，转让方应当在转让行为获批后10个工作日内，通过产权交易机构进行信息预披露，时间不得少于20个工作日。
3、产权转让原则上不得针对受让方设置资格条件，确需设置的，不得有明确指向性或违反公平竞争原则，所设资格条件相关内容应当在信息披露前报同级国资监管机构备案，国资监管机构在5个工作日内未反馈意见的视为同意。除国家法律法规或相关规定另有要求的除外，资产转让不得对受让方设置资格条件。
4、产权转让，涉及参股权转让不宜单独进行专项审计的，转让方应当取得转让标的企业最近一期年度审计报告。
5、产权转让项目自首次正式披露信息之日起超过12个月未征集到合格受让方的，应当重新履行审计、资产评估以及信息披露等产权转让工作程序。
6、对产权转让项目的意向受让方是否符合受让条件，如产权交易机构与转让方意见不一致的，由转让行为批准单位决定意向受让方是否符合受让条件。
7、产权转让项目的成交价格以披露的竞价方式，在产权转让信息披露期满后竞价确定，交易产权转让项目的交易双方不得以交易期间企业经营性损益等理由对已达成的交易条件和交易价格进行调整。
8、因特殊情况不能通过产权交易机构结算的交易价款，转让方应当向产权交易机构提供转让行为批准单位的书面意见以及受让方付款凭证。
9、产权转让导致国有股东持有上市公司股份间接转让的，或者企业增资涉及上市公司实际控制人发生变更的，应当同时遵守上市公司国有股权管理以及证券监管相关规定。