强化破产审判出清“僵尸企业” 服务保障供给侧结构性改革

浙江省高级人民法院院长 陈国猛

发布时间：2016年9月7日  来源：人民法院报

    党的十八届五中全会提出要“更加注重运用市场机制、经济手段、法治办法化解产能过剩，加大政策引导力度，完善企业退出机制”；中央经济工作会议强调，要把积极稳妥处置“僵尸企业”作为化解产能过剩的牛鼻子，司法部门要依法为实施市场化破产程序创造条件。因此，运用破产程序处置“僵尸企业”将是今后一个时期人民法院的一项重要工作任务。近年来，浙江法院充分发挥破产审判在淘汰落后企业或产能方面的法律功能，引导和督促市场主体有序退出，促进生产要素优化配置，推动市场实现出清，既保护了企业和职工的合法权益，又助推了经济转型升级，为推进供给侧结构性改革打开了一个重要通道。

    2015年，浙江法院共受理企业破产案件619件，审结312件，同比分别上升105%和47%，受理和审结案件数量分别占全国的17%和13%，通过司法程序化解银行不良资产1325亿元，盘活企业存量资产184亿元，释放土地资源1.5万亩，房屋面积701万平方米，力促一批可淘汰的“僵尸企业”退出市场，为实现兼并重组、转型升级和“腾笼换鸟”创造了有利条件。一些区域性重大破产案件的审理也产生了良好的法律效果和社会效果。我省安吉法院审理的浙江同泰皮革公司执行转破产清算案和绍兴中院审理的浙江玻璃股份公司及其关联公司合并破产案入选最高人民法院首次发布的10起破产典型案例。今年2月，最高人民法院专门在杭州召开全国部分法院依法处置“僵尸企业”工作调研及座谈会，浙江法院在会上作了破产审判的经验介绍，得到了最高人民法院、兄弟法院和省有关方面的充分肯定。今年5月，最高人民法院院长周强，全国政协副主席、中国人民银行行长周小川就有关浙江破产审判工作作出重要批示，要求总结推广浙江法院运用破产程序出清“僵尸企业”的成功经验。可以说，破产审判已经成为浙江法院的一大工作亮点。

    一、理念先行，深刻认识破产审判对处置 “僵尸企业”、推进供给侧结构性改革的重要意义

    强化破产审判出清“僵尸企业”，首先要转变旧观念、树立新理念，要把法院当作“生病企业的医院”，要让“生病的企业”愿意到法院来，真正发挥破产法在市场经济中的重要社会调整作用。

    破产程序是化解过剩产能的市场化、法治化路径。中央要求在处置“僵尸企业”、化解产能过剩过程中，更加注重运用市场机制、经济手段、法治办法。破产程序正契合了这一要求。一方面，破产程序可以很好地发挥对过剩产能的市场化、法治化识别功能。破产案件的受理标准有两个：一个是资产负债表标准，即“资产不足以清偿全部债务”；另一个是现金流标准，即“明显缺乏清偿能力”。债权人和债务人企业作为市场主体，对企业资金链断裂、不能清偿到期债务等情况感触最灵敏、最真实；同时，作为破产申请的法律主体，依法提出破产申请，能够最有效地识别“僵尸企业”。另一方面，破产程序可以很好地发挥对过剩产能的市场化、法治化处置功能。法院对于“僵尸企业”设备、土地、厂房等破产财产的处置，是在一整套完备的法律程序下进行的，接受债权人会议的全程监督，实行公开公正的拍卖变价处置，有利于实现过剩产能处置的市场价值最大化和过程阳光透明。

    破产程序是鼓励创业创新、宽容失败的有效法律机制。创新是供给侧动力结构改革的关键。供给侧改革一方面是让市场及时出清，化解过剩产能，培育新的经济增长点，另一方面是以创新形成更高质量的有效供给带动新需求。企业破产法不仅是一部清算法，还有重整、和解的内容，是困境企业的救助法。债务人企业通过破产重整、破产和解等程序，在债权人会议的监督下，可以依法对于债权债务重新作出安排，通过引进新的战略投资者等市场化方式重新配置资源，使破产企业重获生机，重返市场经济的舞台。同时，破产清算程序也是一个依法确定“止损点”的程序。破产清算对于债务人企业的所有债权债务进行清理，按照法定的清偿顺序进行清偿，企业依法注销，所有的债权债务终结，市场主体消灭，整个社会信用也得以修复。破产企业的股东以其出资额为限对公司债权人承担责任后即“止损”，可以东山再起，再谋新篇。创业创新就会有失败，在失败的创业创新的过程中往往埋下了成功的种子，破产程序正是保护这粒成功种子的土壤。

    推进破产审判、完善破产制度是推进供给侧结构性改革的重要制度保障。有效发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，这是推进供给侧结构性改革必须把握好的关键点，也是推进供给侧结构性改革、建立长效机制的落脚点。企业破产是市场经济条件下优胜劣汰竞争机制作用的自然结果。即使在经济发达的美国，每年的破产企业也占1.1%以上，而我国企业破产率目前还不到万分之一，破产制度作为市场经济的一项基础性制度的功能还远远没有发挥。破产制度作为企业退出市场的法治化通道，是推进供给侧结构性改革的重要制度保障，也是完善社会主义市场体系制度保障的基础性内容。要着力建立完善完全市场化的企业破产制度，使我国市场经济主体救治制度和退出机制真正建立起来，落到实处。

    二、干在实处，不断探索完善市场化、法治化、常态化的破产审判工作机制

    近年来，浙江法院在加强破产审判工作、推进“僵尸企业”处置方面进行了大量有益的探索，通过积极发挥审判职能作用，促进汰劣扩优、提质增效、配优资源，稳妥化解结构性产能过剩，扩大有效供给，促进经济转型升级，走出了一条市场化导向、差异化处置、专业化审理、机制化推进的企业破产新路子。

    加强破产审判专业力量。建立专门的破产审判庭是企业清算和破产审判工作专业化、常态化的重要保障，也有助于破产审判队伍的专业化建设。实践证明，设立了专门破产审判庭的法院，处理企业清算和破产事务的积极性就高，效果就好。为此，浙江高院一直高度重视专业化的破产审判法官团队建设，鼓励和指导有条件的法院设立专门的破产审判业务庭，探索合理的破产案件绩效考核标准。目前，温州市两级法院已经全部成立专门的破产审判庭或者专门破产合议庭，其他破产案件较多的基层法院也正在积极争取设立专门的破产审判庭，或是设立了相对固定的破产合议庭。专业破产审判法官的集聚，为浙江法院破产审判开拓创新提供了扎实的人才保障。

    完善执行转破产衔接机制。“僵尸企业”大多债台高筑，是系列案件的被执行人，由于企业“僵”而不死，相关执行案件也随之陷入僵局，导致“执行难”。如果执行程序能够顺利转入破产程序，对“僵尸企业”的债务实行集中清偿、统一核销，就能很好地解决“僵尸企业”的执行难问题，并且为“基本解决执行难”攻坚战作出重要贡献。为此，浙江高院在全国率先出台了《关于执行程序和破产程序衔接若干问题的纪要》，就执破衔接工作的启动与释明、执行法院之间以及执行法院与破产管辖法院之间执破衔接工作提出了具体意见，并就执破衔接工作推进中的执行案件的结案、债务人企业破产的裁定、破产程序启动后原财产保全措施的解除、参与分配制度对企业法人的限制适用及执破衔接工作的监督等提出了工作指引。据统计，浙江法院2015年受理619件的破产案件中，有近六分之一是由执行程序转入破产程序的，此举有效解决了涉及百余家“僵尸企业”的执行难问题。

    推行破产案件简易审理。为切实提高“僵尸企业”破产案件的审判效率，缩减审理期限，浙江高院在全国率先出台《关于企业破产案件简易审若干问题的纪要》，强调破产案件审理当简则简，债权人会议确认或认可的缩短期限、简化或合并手续及处分权利的事项，不违反法律禁止性规定的，法院应予认可。尊重债权人意思自治，当事人之间对财产评估已协商一致的可以不再鉴定。

    破解破产财产处置难题。浙江法院强调在破产审判中遵循自愿、合法原则，在全国率先探索推进破产财产网络司法拍卖机制，破产案件审理部门、司法技术管理部门、管理人分工协作、密切配合、有效协调，发挥各自职能优势，实现工作效果最大化。温州市中级人民法院出台《关于通过网络司法拍卖平台处置企业破产财产的会议纪要》，充分发挥司法网拍“零佣金”、公开透明的优势，优先适用网络司法拍卖方式处置破产财产，努力提高破产财产处置效率和溢价率，为破产财产的网络司法拍卖制度化提供了实践样本。

    建立完善破产管理人制度。破产管理人是破产具体事务的执行者，对于企业破产案件审理工作顺利推进具有重要作用。企业破产法实施后，浙江高院出台了《关于规范企业破产案件管理人工作若干问题的意见》，建立了破产案件动态管理人机制，先后两次编制了包含270家中介机构和23名个人的破产管理人名册，机构和个人管理人数量居全国首位。同时，建立破产管理人分级管理机制，探索试行区域性重大破产案件通过竞争方式指定管理人的制度，共通过竞争方式指定破产管理人105次，充分运用市场机制优化管理人资源配置，整体提升了管理人的履职能力和执业水平。今年6月，绍兴市中级人民法院在一起涉及金额9亿余元的破产案件中首次面向全国公开选任指定破产管理人，吸引来自京沪苏等地的7家中介机构参与竞争。

    三、凝聚合力，联动推进破产审判工作

    运用破产程序处置“僵尸企业”是一项系统工程，处置“僵尸企业”绝不是法院一家单打独斗就可以完成的，需要党委、政府、银行等各方面的支持和协助。浙江法院的破产审判工作之所以能够取得一定的成绩，走在全国前列，正是始终坚持党委领导、府院联动、各方协调的成果。

    坚持党的领导。党的领导是做好法院各项工作的根本政治保障。运用破产程序处置“僵尸企业”要想取得预期成果，必须始终坚持党委领导，靠党把好方向。早在2014年，浙江高院党组即向浙江省委专门报送了《关于及时依法处置“僵尸企业”盘活存量资产加快我省经济转型升级的报告》，提出了“进一步提升依法对企业兼并重组和破产的优胜劣汰重要作用的认识”“完善对企业的差异化处置的甄别机制，强化政府属地责任和司法程序的对接”和“优化企业兼并重组市场环境中政府的公共服务职能”三点建议。省委书记夏宝龙批示：思路和做法是对的。省委的领导为浙江法院运用破产程序依法处置“僵尸企业”指明了大方向，也为后续的破产审判工作开展提供了强有力的政治支持。

    推进府院联动。落实好政府在企业破产法实施中的公共服务和社会管理职能，是运用破产程序处置“僵尸企业”的重要保障。近年来，浙江高院先后推动省政府出台《关于有效化解企业资金链担保链风险加快银行不良资产处置的意见》和《关于防范化解企业资金链担保链风险促进经济平稳健康发展的实施意见》，强调要注重运用破产程序化解企业资金链、担保链风险，注重政府的前期风险处置机制与破产审判的对接，注重落实政府在破产审判中的维稳、社会保障等公共服务职能。各地法院在实践中，通过建立府院联席会议机制，协调解决破产案件审理中的税负负担减免、重整企业融资和信用修复及工商登记变更等具体问题。积极争取财政支持，设立破产援助专项资金，解决了“僵尸企业”因无力支付破产费用而无法进入破产程序的问题。

    争取银行支持。银行往往是“僵尸企业”的最大债权人，在破产程序启动、债权人会议表决、破产财产处置、重整企业信用修复等方面，发挥着举足轻重的作用。浙江法院在破产审判中，十分注重加强与银行的沟通协调，积极争取银行的支持与协助。2015年6月，浙江高院与中国银监会浙江监管局联合下发了《关于人民法院和银行业金融机构进一步加强相互协作的纪要》，强调要引导银行业金融机构依照新民诉法司法解释关于“执行和破产程序衔接”等规定，依法向法院提起对债务人企业的破产申请，并要求法院在受理破产申请后依法终结执行程序，为银行核销不良贷款提供依据。2015年10月，省政府办公厅下发了《浙江银行业分类帮扶困难企业指导意见》，强调银行要依法支持法院主导的破产重整等司法程序，在司法程序中支持对困难企业的帮扶，依法维护担保债权等合法财产权益。目前，浙江高院正在与人民银行杭州中心支行深化合作，以期形成运用破产程序处置“僵尸企业”的更大合力。